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医院院长和书记频频落马背后：“关键少数”如何成为腐败主线？

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来源：搜博网

2023-09-04 01:28

行业：医疗用品

今年以来，接受调查的公立医院院长、书记名单越拉越长。据中新网不完全统计，截至8月17日，今年至少已有184位医院院长、书记被查。与之可对比的是，2022年1-8月，各地被查的公立医院院长、书记只有近50位。

作为医疗机构中的“关键少数”，院长、书记的权力寻租空间大，是行贿人重点“围猎”的对象，其腐败行为也会影响到医疗机构内部的其他人员和整体风气。

7月29日，在中国人口学会举行的首届健康战略传播学术年会上，中国卫生法学会副会长、国家卫健委医疗领域反腐课题专家郑雪倩表示：“今年中央多部委的联合行动是有的放矢的，强调了重点领域、重点部门、关键少数人，目的是要完善新时代纠风工作体系，建立反腐倡廉长效机制体制。

医疗反腐既要到位，又不能让医生群体人人自危，在舆论中“污名化”整个群体。郑雪倩认为，本轮医疗反腐“并不是临时性在医药行业搞一个风暴，打击一大片”。

“关键少数”是怎么样被“围猎”的？

是什么让少数人变得如此关键？

四川省医学科学院·四川省人民医院纪委副书记、纪检监察室主任任格主编的《公立医院一体化推进“三不腐”机制研究》一书指出，就公立医院而言，院级领导集决策权、人事权、财务权于一身，中层干部则在其职务范围内话语权较大。因此，公立医院的“关键少数”即为前述两类人群。

重点抓“关键少数”、查院长书记是本轮医疗反腐与以往的重要差别之一。而从过去的腐败案件统计来看，“关键少数”恰恰是公立医院内案发较多的群体。

此前，任格曾成立课题组，对公立医院腐败问题进行了量化和质性研究。

课题组分析了2013年1月至2021年12月中国裁判文书网公布的1517份公立医院腐败案件判决书。这些判决书共涉及1802名被告。除8名未明确案发职务，其余1794名被告中，院级正职、院级副职、中层正职、中层副职的比例分别为20.2%、9.8%、35.6%、9.9%，合计占比75.5%，而一般工作人员仅占24.5%。以此可见，在医院腐败问题中强调重点领域、重点部门、关键少数人的重要性。

除了发案数量多，与一般工作人员相比，“关键少数”涉及的罪名也有不同。

研究显示，1802名被告中，990人被判处受贿罪，远多于贪污罪、非国家工作人员受贿罪、单位受贿罪等其他罪行。同时，受贿罪中，管理者的发案人数远多于一般工作人员。

这其中的原因不难想见。因为无论是药品、耗材、器械、设备，成功进入医院并被使用都需要相关科室主任和院领导的“拍板”。据前述研究统计，院级正职、院级副职、药剂科主任、检验科主任、设备科主任是受贿罪涉案数量前五位的职务。

与之对应的是，药品、医疗设备、医用耗材是涉案最多的三个领域。这与产品从进院到被使用的过程中的高额回扣密不可分。

此前，浙江省丽水市中心医院原麻醉科主任雷李培被查出收受回扣331万余元。其中，部分药品回扣比例高达中标价的25%。

而医疗设备的中标价格普遍在几十万到上百万元甚至更高。因此，即使是销售价格10%的回扣额度也相当可观。前述研究涉及的多份判决书显示，彩超、高端CT等设备涉及的回扣金额从20万元、40万元，到近80万元、110万美元不等。

今年3月，中山市纪委监委发布关于中山市坦洲人民医院原党总支书记、院长罗勇的"双开"通报。从收受病人红包礼金、医药代表回扣，到与医疗设备供应商结成“利益同盟”，收取设备代理商高额回扣，罗勇腐败案件涉案金额高达2980多万元。

中央纪委国家监委网站今年5月披露的一则案件则显示，普洱市人民医院曾以3520万元的进院价购入一台直线加速器，远超同期市场价格。而该设备的进口价为1500万元。其中的巨大差额即是因为，医疗器械经销商陈某虎为销售该直线加速器，通过“借款”方式向该院原党委副书记、院长杨文俊行贿1600余万元。

高值医用耗材方面的价格水分则在近年来的国家集采中可见一斑。其中，冠脉支架、人工关节类耗材价格降幅分别超90%、80%，而它们原本也是销售回扣的重灾区。

今年2月，广西省纪委披露的一则案例显示，河池市第一人民医院原党委副书记、院长谭仁林12年来利用手中的权力收受各种贿赂800万余元，以骨科的名义收受他人回扣200万余元。

四川省绵竹市人民医院原骨科主任黎孝富贪腐案同样显示，2011年9月至2020年12月，黎孝富担任该院骨科副主任、主任期间，个人收受配送商回扣共计41.62万元，并多次安排科室医生或本人代表科室收受配送商回扣共计超500万元，其中黎孝富本人还分得143.27万元。

另外，2017年至2019年期间，江苏省医疗系统内多位神经外科、心血管科主任因为医用耗材问题被查，包括苏州大学附属第二医院连续两任心血管内科主任先后落马。这些案件也被认为促使了江苏成为最早一批开展高值医用耗材集采的地区。

此外，从行贿者的角度而言，“搞定关键少数”可以使自己更容易地在招采、使用等环节获得优势地位和更多利益。

2022年3月，中国纪检监察报披露了重庆市原梁平县人民医院院长、党委副书记郭某腐败案的情况。2006年，郭某违反组织纪律，任用其妻子王某某担任药剂科科长一职。此后，药商李某、胡某为了提升药品销售量，通过各种手段结识、拉拢郭某夫妇。在利益诱惑下，郭某夫妇利用手中权力为前者谋利，使其公司药品销售额一路飙升。

除了为不法药商配送新品药、专科药大开方便之门，为其办手续一路“开绿灯”，郭某夫妇还利用影响力向临床科室主任说情、打招呼，暗示科室主任多使用这些药商提供的新品药、专科药，使其获得高额利润。

可以看出，院长、书记以及关键科室的主任等，是医疗腐败的集中高发岗位，这些人作为医院里的“关键少数”，掌握了医院采购、运营和人事的话语权，并利用这些话语权为自己牟利。

“关键少数”涉案领域广、环节多

除了前述领域，院领导通常还掌握医院的人事权、财务权。这也让“关键少数”有更多的权力寻租空间。“利用职务之便”成为落马院长、书记违纪违法调查结果中的高频词。

前述量化研究显示，在受贿罪中，院级职务的被告人在基建、后勤保障、人事等领域也有不小的涉案占比，这与中层职务和一般工作人员的被告人存在差异。在今年查处的院长、书记中，这一情况也有体现。

例如，经查，四川青川县第一人民医院原院长肖友益利用职权或职务上的影响，为亲属在工作安排、职务晋升等方面谋取利益；广东揭阳市妇幼保健院党支部书记、院长刘建志在在干部职工录用、职务晋升、岗位调动等工作中为他人谋取利益并收受钱款；广西医科大学玉林校区、附设玉林卫生学校组织员，玉林市第一人民医院原党委书记、院长官英勇在医院基建项目、药品和医疗器械采购等方面大搞权钱交易。

除了涉案领域众多，在涉案环节上，“关键少数”群体也有独特之处。

从环节上看，使用、招标采购是各类被告人高发的发案环节，这与前述涉案领域不无关联。但其中，“付款”是“关键少数”独有的涉案环节。这一环节在院级职务和中层干部中发案占比分别占为31.08%、13.36%，在各自发案环节占比中分别排第一、第三位。

这是因为，医疗领域是明显的买方市场，医院在药企、医疗器械耗材供应商面前有更大的话语权，因此“回款难”是大大小小医院供应商的难题，也成为他们行贿的动因之一。

在前述郭某夫妇腐败案中，在原县人民医院资金紧张，对其他药商延期付款情况下，郭某夫妇仍利用职务便利，要求医院对二人公司按期付款，帮助其快速回笼资金。

这一情况在今年查处的院长书记中也不罕见。贵州省大方县人民医院原院长吴光明，广东揭阳市妇幼保健院党支部书记、院长刘建志，四川资阳市人民医院原党委委员、副院长卿松等人分别被查出，在款项拨付、货款支付、资金拨付等方面为他人谋取利益。

此外，作为“上位者”的“关键少数”群体不仅可以触及医院运营、管理的方方面面，还能影响到整个医院的风气和院内工作人员。

如在前述普洱市人民医院反腐案件中，在杨文俊影响下，该医院中层干部上行下效、各自盘算，纷纷利用手中权力非法牟利。最终，该院财务部原主任刘某文、后勤服务部原主任张某生、医学装备部原主任叶某光等科室长均被立案审查调查，涉案金额高达数千万元。

如何制约“关键少数”？

实际上，尽管医疗卫生领域被认为是权力集中、资金密集、资源富集的“三集”领域，医院的采购活动多，资金流动量大，“关键少数”拥有较大话语权，但在医院内控监督遏制腐败这个问题上，并非没有现实的制度安排。

基层医改专家徐毓才向界面新闻表示，目前按照医院管理规则，医院内控监督机制主要有四大方面。

1、党委领导下的院长负责制，党委把方向、管大局、做决策、促改革、抓落实，院长负责医院的行政、医疗、科研和教学，负责抓好党委决策的落实。

2、医院内部各种委员会，属于专家治院的一种制度安排，负责重大事项的决策咨询和商议，比如药物治疗和管理委员会就是负责医院临床用药目录制定的专家机构。

3、职代会，对于重大问题应该由职代会讨论通过，也是医院民主管理的一个重要方式。

4、内部审计和总会计师制度，也是医院内部防风险反腐败的重要制度安排。

徐毓才认为，问题是，前述制度没有被很好利用，党委领导下的院长负责制被异化为党委书记领导下的院长负责制，把集体领导变成了个人领导，内部专家决策、民主监督和审计变成了某些个人的工具，使得好的制度形同虚设，这是腐败发生的一个重要因素。

这多指向了医院内部的决策机制问题。在任格等人的质性研究中，不少访谈者提及了院领导“一言堂”、规避集体决策的情况。而采购作为医院的重要活动在此之下很难不受影响，滋生腐败空间。

前述普洱市人民医院案件中，讨论直线加速器的购买事宜时，医院领导班子其他成员都明确反对，但在该院院党委副书记、院长杨文俊执意购买下最终达成。

郭某夫妇案件中，为掩人耳目，把配送公司分散开，多配送一些药品，行贿的不法药商提出了变更、新增配送公司的方法。郭某夫妇明知药商变更的公司有前科，且在医院中层干部有不同意见的情况下，仍利用职务审批权限帮助新的公司进入配送名单。

一位上海地区医院的法律顾问告诉界面新闻，在他受聘的医院，采购新药、新医疗器械、论文发表都会经过伦理委员会审议。这一会议的参与者包括院长、至少两名其他医院的专家、以及法律顾问等人。这些人员也是“最后签字的几个人”，“任何一个人不在上面签字肯定是不能通过。”

不过，该法律顾问也表示，业内药械“带金”进院、论文造假等事件上，很多问题也出在伦理委员会上，例如一些招标采购，不一定非得经过伦理委员会。另外，虽然有的委员会成员拥有“一票否决权”，但实际上不会去使用。

当决策、采购等重要环节缺乏相应制度规范，或有制度但落实不到位时，“关键少数”的权力就失去了制衡和监督，有了暗箱操作的空间。究其原因，任格课题组的研究发现，一方面，公立医院的院领导、科室主任在其领域深耕多年，绝大多数既是行政领导又是权威专家，集行政决策权和技术决定权于一身，更容易让人信服，形成“权威性的一言堂”；另一方面，医院领导和科室主任对医务人员的工作安排、绩效待遇、学术任职和职业发展有很大影响力，这种影响力甚至贯穿整个职业生涯。此外，医院内部师生关系、师承关系也使得医院管理者的权力更加集中。

同时，《公立医院领导人员管理暂行规定》明确指出，领导人员在同一岗位连续任职一般不超过10年。但梳理落马院长、书记的案例可以发现，一些“关键少数”的任职时间超过这一期限，这也给腐败提供了滋生土壤。

如2022年10月，四川省石渠县卫生健康局原党组成员，县人民医院原党支部书记、院长陈康被“双开”。经查，其在设备采购中，不正确履行职责；利用职务上的便利，为他人在医疗药品、医疗设备采购方面谋取利益并收受财物，数额巨大。而其从2003年至2021年任石渠县人民医院院长，时间长达近20年。今年8月18日，雅安市中医医院党委委员、副院长谭慧主动投案，其自2009年起担任该院副院长，至今已有14年。

而同一天被查的四川宜宾市第一人民医院原党委书记、院长谢明均和党委委员、副院长杨利则均曾在该院普外科任职。2009年和2011年，谢明均和杨利先后开始担任院长、副院长。截至谢明均2020年退休，两人搭档工作近10年。

谈及医院内控监督措施，多位专家学者提出相应的制度和合规建设，并需要从形式合规走向实质合规，即将决策、采购、信息公开等制度落实到位。

任格在接受行业媒体采访时指出，对医院这样一个庞大而复杂的系统来说，需要建立和完善的制度有很多，各层级的议事决策制度是核心内容，比如加强院级层面、内设机构、各类专家委员会的议事决策制度建设。

其次，公立医院绝大多数案件都与采购有关，从某种意义上讲，化解了采购环节的风险，就防住了公立医院绝大部分廉洁风险。相关部门可以制定出公立医院院内采购工作标准，明确下药品、医用耗材遴选及采购管理规范，让院内采购有章可循。

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